2018年3月5日，在十三届全国人大一次会议开幕会上，国务院总理李克强在作《政府工作报告》中对2018年工作提出建议。李克强总理表示，要继续破除无效供给。坚持用市场化法治化手段，严格执行环保、质量、安全等法规标准，化解过剩产能、淘汰落后产能。今年再压减钢铁产能3000万吨左右，退出煤炭产能1.50亿吨左右，淘汰关停不达标的30万千瓦以下煤电机组。

　　回顾之前年度政府工作报告中有关煤炭的相关内容，李克强总理在部署2016年重点工作时提到要着力化解过剩产能和降本增效。重点抓好钢铁、煤炭等困难行业去产能，严格控制新增产能，坚决淘汰落后产能，有序退出过剩产能。采取兼并重组、债务重组或破产清算等措施，积极稳妥处置“僵尸企业”。加强煤炭清洁高效利用，推进以电代煤、以气代煤。全面实施燃煤电厂超低排放和节能改造。加快淘汰不符合强制性标准的燃煤锅炉；李克强总理在部署2017年重点工作任务时提到要再压减钢铁产能5000万吨左右，退出煤炭产能1.50亿吨以上。同时，要淘汰、停建、缓建煤电产能5000万千瓦以上，以防范化解煤电产能过剩风险，提高煤电行业效率，为清洁能源发展腾空间。

　　2012年下半年到2015年底，煤炭市场长期呈现供大于求的局面，且这种紧张供求关系愈演愈烈，煤企让利不让市场、以量补价，煤炭价格持续下降，2015年底环渤海动力煤（5500大卡）综合平均价格指数下降至近年来最低点约372.00元/吨。以量补价的策略也进一步加大了市场过度竞争，并对煤矿安全生产造成很大压力，煤炭开采过程中的透水、垮塌及瓦斯爆炸等安全生产事故频发。在此背景下，2016年初确定了供给侧改革大方向，政策的重心从需求侧向供给侧倾斜，2016年2月国务院发布《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》标志着煤炭行业供给侧改革的正式开展，2016年也可以看作是开展去产能工作的“元年”，李克强总理在部署2016年工作时提到重点抓好钢铁、煤炭等困难行业去产能，坚决淘汰落后产能也反映了在煤炭行业全行业亏损，经营困难的情况下，中国政府在去产能工作方面的决心和态度。2016年煤炭去产能效果明显，全年退出煤炭产能超过2.90亿吨 ，超额完成了发改委制定的2.50亿吨的去产能任务。在2016年超额完成去产能任务后，2017年继续推进煤炭去产能工作，并制定了2017年退出煤炭产能1.50亿吨以上的目标，虽然1.50亿吨的目标较2.50亿吨出现较大下降，但是也应看到一方面2016年退出的2.50亿吨绝大部分都属于已经开采时间久、开采实施老旧、不具备经济效益及安全生产压力大的无效产能；另一方面，实现去产能任务的煤企多为央企、地方国企，对于落后产能的淘汰和置换工作完成度较高，因此在开展煤炭行业供给侧改革初期，淘汰落后产能的过程中遇到的阻力相对较小，而2017年去产能工作已经一定程度上波及了在产矿井，这也在人员安置及补贴发放、影响煤企经济利益等问题上给2017年度去产能工作带来一定的困难。2017年完成煤炭产能退出约为2.50亿吨，同样超额完成了1.50亿吨的去产能任务，坚决淘汰“僵尸企业”及违法违规生产矿井，再加上一些生产规模小、生产条件不达标及利润情况较差的矿井在政策引导下主动关停，2017年去产能实际完成情况良好。

　　十三五规划中煤炭行业整体产能退出目标是8亿吨，其中，2016年完成煤炭产能退出2.90亿吨，2017年完成煤炭产能退出约为2.50亿吨，剩余目标量约为2.60亿吨。从统计数据和时间进度上来看，去产能目标有望提前完成。2018年去产能任务为1.50亿吨，则2019及2020年剩余去产能任务为1.10亿吨，煤炭去产能工作压力将有所减轻。

 　此外可以看到，在继续淘汰煤炭落后产能工作的同时，2017年开始政府工作报告中新提到了淘汰煤电机组任务。在煤炭价格低、上网电价较高的时期，中国各省燃煤机组不断上马，部分地区电力供应过剩现象严重，全年发电利用小时数很低，但受益于较高水平的上网电价，电企仍然不断扩大火电装机规模。在2016年去产能工作开始后，煤炭价格快速上涨，导致下游用煤大户业绩大幅下滑，2017年燃煤发电企业因煤价上涨成本激增，并呈现全行业亏损的局面，2017年多次出现燃煤电企要求稳定煤炭供应及稳定煤价的要求也凸显了煤价高企、供应紧张的形势，尽管主管部门一方面实施了“制定价格波动区间”、“鼓励签订中长期协定”及“释放先进产能”等多种措施维持煤炭供应市场稳定，另一方面淘汰了一批30万千瓦以下的耗煤量较大的燃煤机组且停缓建了一批燃煤机组，但煤电矛盾的问题仍然亟待解决。2018年虽然在政府工作报告中没有对全年淘汰煤电机组总量进行部署，但继续将“煤电去产能”列为工作重点，对装机容量小的不达标煤电机组做出了淘汰要求，预计2018年燃煤机组去产能工作将得到较为明显的成效，装机容量小、能源消耗大及经济效益差的燃煤机组或将被淘汰，煤电矛盾或将因落后燃煤机组淘汰而有所缓解。

 　煤炭去产能是十三五规划中煤炭行业发展的大方向，在不放松去产能力度的同时，主管部门也注意到解决日益紧张的煤电矛盾问题，自去产能工作开展以来，煤价快速上涨，并于2017年开始持续处于高位，又因运力紧张、环保督查及煤矿生产276个工作日实行等问题造成港口煤炭库存下降，部分电企煤炭库存处于“警戒线”以下。2016年10月开始，为培育和发展先进产能、加快淘汰落后产能、促进煤炭产业结构调整和转型升级，国家发改委下发《关于做好煤炭产能置换指标交易服务有关工作的通知》，从2017年起3年内原则上停止审批新建煤矿项目，确需新建煤矿的将一律实行减量置换，即要新增产能，必须先去掉相对应的落后产能。新增产能需求大的煤矿可向退出产能力度大的煤矿购买指标，用于自身新增产能；2017年4月国家发改委下发《国家发展改革委关于进一步加快建设煤矿产能置换工作的通知》，要求建立煤炭产能置换长效机制、鼓励跨省实施产能置换、鼓励实施兼并重组、鼓励已核准煤矿建设项目通过产能置换承担化解产能任务、提升新旧产能置换比例至130%，符合条件的置换指标可提高至150%；2018年2月9日，国家发改委、国家能源局、国家安监局、国家煤监局四部委联合发布《关于进一步完善煤炭产能置换政策加快优质产能释放，促进落后产能有序退出的通知》，将符合条件的煤炭产能置换上调至200%，在煤电联营方面也提到支持煤电联营。煤矿增加优质产能，且产能置换指标折算比例可提高为200%，其中，申请新增优质产能的煤矿和发电企业拥有一方股权超过50%的，折算比例可进一步提高为300%；在本省（区、市）新实施煤电联营的，所需产能置换指标折算比例可提高为150%。由政策的转变可以看到，主管部门对于产能置换、发展先进产能及保障煤炭供应工作支持的力度越来越大，产能置换指标折算比例持续提升，煤炭主管部门以此平衡去产能工作的不断推进及保障煤炭供应维持煤炭市场稳定。根据国家能源局统计，截至2017年6月底，中国已核准（审批）、开工建设煤矿1228处（含生产煤矿同步改建、改造项目89处）、产能10.53亿吨/年，其中已建成、进入联合试运转的煤矿231处，产能3.68亿吨/年，考虑到2017年以来，主管部门鼓励优质矿井核增生产能力，且在产能置换的前提下，加快办理前期未批先建的优质产能核准手续，预计2018年新增煤炭产能将大于去产能规模，行业产能将出现净增加。

　　考虑到随着去产能工作的推进，煤炭行业景气度不断上升，煤炭市场供应紧张，用煤企业在价格高企的形势下出现煤炭抢购现象，2017年以来除了江西、湖南、四川等部分地区的小煤矿因资源禀赋、开采设施及开采技术等因素亏损外，其他地区绝大部分矿井仍处于盈利状态，煤企去产能动力不足，且资源枯竭和亏损严重的矿井，因国家政策补贴等原因，均在之前年度的去产能工作中已基本关停，因此实际上2018年煤炭去产能工作也面临着较以往更大的压力。

　　总体而言，联合资信认为，尽管自2016年开始，煤炭行业去产能任务均超额完成，十三五规划中煤炭去产能的任务已完成过半，但2018年煤炭行业去产能的力度仍然不会放松，且因2018年去产能工作将会涉及较大比例的在产矿井，去产能工作也面临着较以往更大的压力；在去产能的过程中，也出现了煤炭供应紧张、煤价高企等问题，2018年又将淘汰不达标的燃煤机组作为工作重点，并通过符合条件矿井的增量置换政策，平衡去产能工作的不断推进及保障煤炭供应维持煤炭市场稳定，预计2018年新增煤炭产能将大于去产能规模，行业产能将出现净增加，煤电矛盾将在一定程度上得到解决。